Weerstandsvermogen

In de voorbereiding op deze meerjarenbegroting zijn de risico’s geïnventariseerd en geactualiseerd. In het hieronder weergegeven overzicht zijn de risico's gepresenteerd met de grootste netto impact; dat wil zeggen effect x kans groter dan € 250.000.

Opmerking:
*1: Voor de grondexploitaties is een separate risico-inventarisatie en -analyse uitgevoerd. De uitkomst daarvan is opgenomen in deze tabel, vandaar dat hiervoor geen kans is opgenomen.

Ontwikkeling weerstandsvermogen
In de jaarstukken 2023 is de laatste stand van de risico's opgenomen.  De benodigde weerstandscapaciteit in de jaarstukken bedroeg € 10,9 miljoen. Dit is in deze begroting afgenomen naar 7,9 miljoen, met name als gevolg van aanpassingen in de risico's van de grondexploitaties en grondposities.

In onderstaande paragraaf is de analyse op basis van de inzichten per augustus 2024 opgenomen.  Vervolgens is een specifieke toelichting opgenomen op de grootste risico's.

Marktontwikkelingen en weerstandsvermogen

(CPB augustus 2024)
De economie groeit weer, met 0,6% in 2024 en 1,6% in 2025. Met een stijging van de koopkracht van in doorsnee 2,5% dit jaar en 1,1% in 2025 is het eerdere koopkrachtverlies als gevolg van de inflatieschok weer ingelopen. Het begrotingstekort van de rijksoverheid komt de komende jaren aanzienlijk hoger uit dan afgelopen jaar, dicht tegen de afgesproken vangrail van -3% bbp.

De koopkracht neemt toe als gevolg van hogere lonen en lastenverlichting. Met een stijging van de koopkracht van in doorsnee 2,5% in 2024 en 1,1% in 2025 is het eerdere koopkrachtverlies als gevolg van de inflatieschok ingelopen. De koopkracht in 2025 is duidelijk hoger dan bij de vorige raming als gevolg van de lastenverlichting uit het hoofdlijnenakkoord. Het aantal mensen onder de armoedegrens daalt naar 4,1% van de bevolking in 2025, en loopt in de jaren daarna weer licht op.

Het aanpassingsproces van de lonen op de inflatieschok uit 2022 is nog niet volledig voltooid. De reële lonen liggen nog wat onder het niveau van 2021. Er worden nog altijd nieuwe cao’s afgesloten waarin compensatie wordt geboden voor de eerdere oploop van de prijzen. Dit resulteert in een groei van de contractlonen in de marktsector in 2024 van 6,4%, volgend jaar zwakt die groei af naar 4,2%. De lonen liggen daarmee in beide jaren duidelijk boven de inflatie. Als gevolg van de gunstige onderhandelingspositie van werknemers in de krappe arbeidsmarkt, is ook de incidentele loongroei positief.

De overheidsschuld bevindt zich op een laag niveau, maar zet wel een stijgend pad in dat op enig moment moet worden bijgebogen. Het begrotingstekort loopt zonder aanvullend beleid na de kabinetsperiode verder op. Een schuldprojectie ten laat zien dat de schuld in 2038 kan uitkomen op 70% bbp, boven de grenswaarde van 60%. Daarbij is nog geen rekening gehouden met extra zorgkosten in lijn met bijvoorbeeld de historische kwaliteitsverbetering en veranderende voorkeuren of de kosten van aanvullend klimaatbeleid nadat het huidige klimaatfonds in 2030 afloopt. Hoewel de staatsschuld niet snel op een zorgwekkend niveau belandt, laat dit wel zien dat met het huidige beleid financiële lasten naar toekomstige generaties worden geschoven.

De armoede daalt als gevolg van de koopkrachtstijging en gericht beleid, vooral de armoede onder kinderen is hard gedaald. In 2025 heeft 4,1% van de bevolking een inkomen onder de armoedegrens, het laagste niveau sinds het begin van de meting (2011). Het armoedecijfer daalt als gevolg van de loonstijgingen, maar ook als gevolg van de brede lastenverlichting en meer gerichte maatregelen, zoals in de huurtoeslag. Het percentage kinderen dat in armoede leeft, bedraagt in 2025 4,6%. De afgelopen jaren is de armoede onder kinderen harder gedaald dan de algemene armoede. Dit is het gevolg van gericht beleid, zoals de verhoging van het kindgebonden budget.

Geopolitieke ontwikkelingen blijven een voorname bron van onzekerheid rond deze raming. De terugkeer naar een gematigd groeitempo die in deze raming besloten ligt, steunt deels op het aantrekken van de wereldhandel en het stabiliseren van de energieprijzen. Geopolitieke ontwikkelingen die hierop van invloed kunnen zijn, zoals een uitbreiding van het conflict in het Midden-Oosten of een verslechtering van de relaties tussen Europa, de VS en China, vormen een neerwaarts risico voor de centrale raming.

Toelichting op risico's

1. Grondexploitaties (lopende)
Uit een recente risicoanalyse van de grondexploitaties blijkt dat het totale risicoprofiel van de grondexploitaties is berekend op € 3.897.000. Ten opzichte van het risico in de jaarstukken 2023 (€ 2.130.000) betekent dit een stijging van € 1.767.000.

Dit risicoprofiel van € 3,9 miljoen bestaat onder andere uit risico’s die worden veroorzaakt door projecten die zich in de beginfase van de ontwikkeling bevinden, zoals het Hof, Waaijakkers, Middag-Oost fase 3 en Businesspark 7Poort II. In deze fase zijn nog veel onzekerheden en kunnen risico’s in de toekomst plaatsvinden. Risico’s waar we geen grip op hebben zoals kostenstijging en vertraging in de gronduitgifte worden daarom meegenomen in het risicoprofiel. Ook de prijsstijging van materialen is ongekend hoog geweest. Hoe het prijsverloop verder zal gaan is onzeker en vormt daarom een risico. De gevolgen van het Oekraïne conflict zijn vanaf 2022 meegenomen in de grondexploitaties en daardoor geen onderdeel meer van het risicoprofiel.

Het risico van grondposities is ten opzichte van de jaarstukken gedaald. Het risico op afwaardering is door het openen van een grondexploitatie (26 juni 2024) onderdeel geworden van de grondexploitatie. In de stukken behorend bij het raadsvoorstel "Bestemmingsplan en exploitatieplan BusinessPark 7Poort fase II" heeft u inzicht gekregen in de verwachte kosten, opbrengsten en risico's.

In de paragraaf Grondbeleid is een nadere analyse van het risico per project opgenomen.

Grondposities
Naast de ontwikkeling in de grondexploitaties zijn we met meerdere ontwikkelingen bezig, maar deze zijn nog dusdanig omvangrijk dat deze als risico naar voren komen.

2. Algemene uitkering
De jaarlijkse verhogingen of verlagingen (het accres) van het gemeentefonds zijn onzeker. De hoogte van de algemene uitkering is mede afhankelijk van omstandigheden die buiten de invloedssfeer van de gemeenten liggen.Daarnaast spelen er voor de komende jaren onduidelijkheden over deze systematiek en de wijze waarop de algemene uitkering (verruiming belastinggebied) zal worden vorm gegeven.

Het risico is bepaald op 1,8 miljoen, dit is 2% van 92 miljoen. Bij dit risico is geen rekening gehouden met de hiervoor beschreven onzekerheden in de komende jaren. Dit is verder op in deze paragraaf beschreven.

3. Verbonden partijen
De totale jaarlijkse bijdrage van onze gemeente aan verbonden partijen is ruim 28 miljoen. Het risico bestaat dat verbonden partijen in een bepaald jaar een hogere bijdrage nodig hebben dan begroot. Dit kan bijvoorbeeld ontstaan bij onverwachte tegenvallers in hun exploitatie. Omdat de verbonden partijen in hoofdzaak niet beschikken over een eigen weerstandsvermogen, worden deze tegenvallers in rekening gebracht bij de gemeente. Door de huidige economische situatie is de kans groter dat er tekorten ontstaan bij verbonden partijen, die zij niet zelf kunnen opvangen.

4. Aantrekken en behouden gekwalificeerd personeel
Zoals opgenomen in de CPB raming blijft de arbeidsmarkt krap. Het gevolg hiervan zien wij terug in het risico in vacatures die langere tijd open staan en soms zelfs niet in te vullen zijn. Met name bij bouwen & wonen, ruimtelijke ordening en sociaal domein staan vacatures open.

Om het noodzakelijke werk op te kunnen leveren, zetten wij van personeel van derden in (inhuur). Het uitgangspunt is dat de kosten van inhuur binnen de formatieve budgetten blijft. De krappe arbeidsmarkt en stijgende inflatie leiden tot  stijgende lonen. De hogere lonen leiden tot hogere kosten voor inhuur.  

Mocht er ook geen inhuur beschikbaar zijn, dan kan het risico zich voordoen dat geplande activiteiten niet uitgevoerd kunnen worden. Een geplande activiteit niet meer of anders uitvoeren zal ook tijd en geld kosten. Hierbij kun je denken aan extra kosten voor communicatie en kosten voor alternatieve plannen en verantwoording.

Als maatregel voor dit vraagstuk hebben wij ingezet op de ontwikkeling van aantrekkelijke werkgever. We werken aan de doorontwikkeling naar een moderne en professionele organisatie. Gelet op het belang en onze ambitie hierin vervult Zevenaar een bestuursrol in het P&O-netwerk / werken in Gelderland. In de begroting zijn budgetten opgenomen om een aantrekkelijkere werkgever te worden, aangevuld met budget voor recruitment om daarmee de afhankelijkheid van inhuur te beperken en meer te kunnen ontwikkelen. De maatregelen beperken dit risico enigszins.

Als grondslag voor het bepalen van het risico gebruiken wij de geraamde salarislasten als basis. Er is een risico dat wij 5% meer uit moeten geven dan de geraamde salarislasten om de geplande activiteiten te realiseren. Het risico bedraagt daarmee € 1,3 miljoen met een kans van 70%.

5. Aangescherpte ramingen / budgetoverschrijdingen
In de kadernota 2025-2028 presenteerden we een  financieel meerjarenbeeld dat in alle jaren op een fors tekort uit komt. Als gevolg van de financieel onzekere situatie en de daarop gemaakte keuzes is onze begroting gevoeliger geworden voor onvoorziene omstandigheden en onverwachte ontwikkelingen. We zijn genoodzaakt om risicovoller te ramen. Er is sprake van een hoger risico op budgetoverschrijdingen. De budgetten in het sociaal domein zijn in de begroting verhoogd met een indexatie van 1,2%. Mogelijk is dit percentage niet toereikend en moeten we rekening houden met een hoger percentage.  Wij hebben geen hogere indexatie toegepast om één lijn te kiezen voor alle budgetten, maar ook omdat in 2025 een commissie van deskundigen nog gaat kijken naar de zorgbudgetten en de compensatie die is gegeven aan gemeenten. Waar dit toe zal leiden is onbekend en betekent een risico in onze begroting.

6. Bylandse brug
De Bylandse brug verkeert in slechte staat en moet op (korte) termijn vervangen worden. Het wegvak over de brug is openbaar en de brug is in particulier eigendom van de steenfabriek Tolkamer (Vandersanden Nederland). De eigenaar stelt dat hij wel eigenaar is maar niet onderhoudsplichtig. De  gemeente stelt Vandersanden onderhoudsplichtig is omdat zij in het verleden en nog steeds onderhoud uitvoeren. Er dreigt een juridisch geschil te ontstaan over wie onderhoudsplichtig is. Het risico bestaat dat de gemeente als onderhoudsplichtige wordt aangemerkt en dus ook de kosten voor vervanging op zich moet nemen. In het meerjareninvesteringsplan voor vervanging van kunstwerken is met deze vervanging geen rekening gehouden. De kosten voor vervanging worden geraamd op € 1.500.000 tot € 2.000.000. De kans dat de gemeente volledig opdraait voor vervanging schatten we nu  in op 30%.

7. Verduurzaming gemeentelijk vastgoed
Als onderdeel van het integraal accommodatieplan is een financiële doorrekening gemaakt van € 24 miljoen aan verduurzamende maatregelen voor het gemeentelijk vastgoed. Dit gaat om investeringen in nieuwbouw in een tijdshorizon van de komende 20 jaar. Wij schatten in dat een afwijkingsrisico van 25% aanwezig is omdat dit op kengetallen is gebaseerd.

Ervan uit gaande dat we op termijn via de kadernota de investeringsbedragen beschikbaar krijgen, zien wij een risico van zo’n 6 miljoen dat extra investeringen nodig zijn. Het bedrag van € 6 miljoen heeft betrekking op de totale investering voor de komende 20 jaar. Deze totale investering wordt niet in één keer aangevraagd maar jaarlijks een deel op basis van een investeringsprogramma. Voor de risicoberekening gaan we uit van een periode van 4 jaar. We houden rekening met een risico van € 1,2 miljoen (24 miljoen x 25% = 6 miljoen / 5). De kans is 50%.

8 & 9. Sociaal domein

Algemene ontwikkeling
De prognose voor het gebruik van jeugdzorg en Wmo is gebaseerd op de werkelijke uitgaven, verhoogd met de verwachte ontwikkelingen in prijs en aantal cliënten. Wij zijn hierbij afhankelijk van factoren die buiten onze invloedssfeer liggen. Een andere factor die buiten onze invloedssfeer ligt is de beschikbaarheid van zorg. De beschikbaarheid staat onder druk, waardoor inwoners niet gelijk kunnen worden geholpen. Hierdoor bestaat het risico dat alternatieve (tussentijdse) zorg ingezet moet worden. Daarnaast hebben ook niet voorspelde demografische ontwikkelingen invloed op de gerealiseerde kosten. In de monitor sociaal domein wordt u geïnformeerd over de ontwikkelingen in de huidige jaar.

Als algemeen risico wordt op basis van het huidige kostenniveau voor de gemeente Zevenaar een bedrag van € 750.000 aangehouden.

Hervormingsagenda jeugd
De Hervormingsagenda Jeugd is in juni 2023 definitief vastgesteld. Dit betekent dat alle partijen in volle vaart aan de slag zijn met de grootste hervorming van de jeugdzorg sinds 2015. De Hervormingsagenda Jeugd bevat een omvangrijk pakket afspraken met als doel de jeugdzorg te verbeteren en financieel gezond te maken. Onder gemeenten is veel ambitie en steun om met de agenda de hulp aan onze jonge inwoners te verbeteren. Door de VNG zijn echter ook zorgen geuit. Daarom zijn in moties de volgende randvoorwaarden meegegeven voor het vervolg:

• Inzet van de VNG om in overleg met het rijk en het IPO te komen met een toelichting hoe gemeenten 2026 en daarna in de meerjarenraming kunnen opnemen.
• Een implementatieplan bij de Hervormingsagenda en een verzoek aan het rijk om daaraan gekoppeld ook een routekaart voor wetgeving te maken.
• Een uitvoeringstoets op het implementatieplan.
• De ALV sprak ook het belang uit dat we gezamenlijk met de partners ons moeten inzetten om de Hervormingsagenda te laten slagen. Specifiek is aandacht gevraagd voor de financiering van de POH-Jeugd (Praktijkondersteuner Huisarts) en een goede samenwerking tussen hulp en onderwijs. 

Vooruitlopend op de vaststelling van de hervormingsagenda zijn de financiële consequenties (opgaven) verwerkt in de algemene uitkering die is opgenomen in de meicirculaire. Deze zijn in de begroting verwerkt op basis van de richtlijnen van de Provincie. Het meest belangrijk van het realiseren van de opgaven en veronderstelde besparing zijn de maatregelen. Dit gedeelte moet nog worden uitgewerkt door het nieuwe kabinet (voornamelijk in wetgeving).

Daarnaast zijn de besparingen die gerealiseerd kunnen worden voor gemeenten op landelijk (macro-niveau) bepaald. De potentie om te besparen zal per gemeente afwijken van dit gemiddelde, dit kan zijn doordat bepaalde maatregelen al zijn ingevoerd of omdat er meer tijd nodig is om de samenhangende acties op elkaar aan te sluiten.

Eigen bijdragen
In de voorjaarsnota 2024 van het demissionair kabinet is een voorstel gedaan om een brede eigen bijdrage in te voeren vanaf 2025. Dit primair als reactie op de stijgende kosten (aanzuigende werking) van de huishoudelijke hulp. De compensatie die gemeenten ontvingen in de algemene uitkering is teruggedraaid, maar de maatregelen zijn nog niet omgezet in wetgeving. Daarnaast is op landelijk niveau ingeschat welke uitstroom c.q. eigen bijdragen er netto zal zijn. Dit wordt landelijk afgezet tegen de compensatie door het rijk in 2025. Het is niet duidelijk welke aannames op macro-niveau hieraan ten grondslag liggen en of de gemeenten vanaf 2025 de weggevallen compensatie in de algemene uitkering kunnen compenseren met andere maatregelen.

Daarnaast is het nog niet duidelijk of de voorgestelde wijziging nog wordt doorgevoerd en/of er vertraging ontstaat.

Voortgang hervormingsagenda/eigen bijdragen
Voor al deze onzekerheden en onduidelijkheden in relatie tot de hervormingsagenda en eigen bijdrage houden wij rekening met een risico van 5% van het saldo van de bestedingen in programma 6, zijnde 2,9 miljoen. De kans dat de onzekerheden dit negatieve effect hebben schatten we in op 20%.

10. Tekort I-deel/ BUIG
Gemeenten ontvangen van het Rijk een gebundelde uitkering (BUIG) voor het bekostigen van de uitkeringen. Het risico van het tekort op het BUIG-budget fluctueert. Boven de 12,5%  worden tekorten volledig gecompenseerd door de vangnetuitkering. Gemiddeld rekening houdend met vangnetuitkeringen is het tekort € 600.000 en 50%.

11. Dividend deelnemingen
We ramen in de begroting dividendinkomsten van Alliander, Ataro en BNG. Het risico bestaat dat dividendinkomsten lager uitvallen, bijvoorbeeld door tegenvallende bedrijfsresultaten.

12. Wachtgeld wethouders
Om de huidige wethouders te beschermen tegen de gevolgen van werkloosheid na het wethouderschap geldt een wachtgeldregeling. Na het wethouderschap ontvangt een wethouder een Appa-ontslaguitkering, tenzij de pensioengerechtigde leeftijd is bereikt. Dit is geregeld in de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa). Waarom het wethouderschap beëindigd is hierbij niet van belang; het recht op de uitkering bestaat ongeacht de reden van het aftreden. De specifieke aanspraak en omvang kunnen pas worden bepaald op het moment dat zich dit voordoet.

13. Uitval ICT-systemen
Een ICT- storing heeft een grote impact op onze gemeentelijke dienstverlening. Het is van groot belang dat beheer en onderhoud op de ICT- omgeving op een adequate manier wordt uitgevoerd. Hierbij wordt de kwetsbaarheid van de RID zichtbaar. Een combinatie van druk op de personele capaciteit, krapte op de arbeidsmarkt, vertraging in projecten en gebrek aan innovatiekracht, dragen er aan bij dat de kwaliteit van de ICT- omgeving onder druk komt te staan. Hierdoor bestaat het risico dat de kans op incidenten toe neemt en wij worden geconfronteerd met kosten. Dit kunnen kosten zijn op het niet beschikbaar zijn van netwerken en/of data door uitval of bijvoorbeeld een hack.

Het risico op incidenten in relatie tot informatieveiligheid zal de komende jaren alleen maar toenemen. Hier moeten we als gemeente voldoende op voorbereid zijn. In het kader daarvan heeft de VNG reeds eerder aandacht gevraagd voor de toenemende kans geconfronteerd te worden met ransomware oftewel gijzelsoftware. In de risico's is nu een bedrag opgenomen van 0,5 mln. met een kans van 50%. Het risico is bepaald op een aantal dagen dat niet gewerkt kan worden als gevolg van het niet beschikbaar zijn van systemen. Als dit het gevolg is van ransomware zullen er naast deze kosten ook andere kosten zijn, zoals het herstellen van data en systemen, inrichten aanvullende maatregelen, verantwoording afleggen over voortgang. De financiële omvang is aanzienlijk groter, maar de kans is kleiner. Met de doorontwikkeling van de RID en het versterken van de I-organisatie wordt dit risico op termijn beter beheersbaar.

Risico's van omvang niet in opgenomen bij de toprisico's
In de bovenstaande beschouwing zijn de toprisico's beschreven op basis van financiële impact. De afgelopen jaren hebben ons laten zien dat er grote risico's op ons af komen. Waar de kans klein van is, maar de impact groot of waar de gemeente niet direct financieel voor verantwoordelijk is.

Droogte/regenval
Perioden van droogte of grote regenval komen steeds vaker voor. In de afgelopen jaren zijn door de lage grondwaterstand problemen met woningen in onze gemeente ontstaan. Hoewel dit risico niet direct financieel is voor de gemeente, heeft onze gemeente wel zorgplicht naar zijn inwoners. Ambtelijke en bestuurlijke capaciteit wordt beschikbaar gesteld om onze inwoners te ondersteunen. Waar nodig worden ook beperkte budgettaire aanvragen gedaan. De invloed die wij als gemeente op dit vraagstuk hebben is beperkt, maar wij dragen bij aan de globale doelstellingen waar nodig en mogelijk. De kans van dit risico wordt dus steeds groter, maar de impact blijft beperkt. Hierdoor staat deze niet in de top 10.

Omgevingswet
De Omgevingswet is op 1 januari 2024 ingevoerd. Voor wat betreft de (financiële) gevolgen is nog steeds veel onduidelijk. In de begroting zijn de kosten opgenomen op basis van het meest actuele model voor het bepalen van effect. Dit blijft echter een model met verschillende aannames.